58 税务园地? |? ?TAXATION FIELD59资源型城市深化财税体制改革策略研究—以大庆市为例◎ 文／王树锋 耿晓媛 高博文 高宏 刘浩莉 刘聪资源型城市都因资源而起， 因资源而富， 因资源而强， 但无法因资源而持久。 甘肃玉门市 “兴业石油废也石油” 实例就是眼前的沉痛教训。 大庆也是几十年的 “油城” ， 同玉门油田一样因突出的石油开发贡献而闻名遐迩， 但这种依托不可再生资源开发造就的辉煌能否瞬间随油空而废， 着实应引起政府决策层的深思和重视。 立足资源接续产业发展需求， 用好、用足、 用实地下资源提供的经济价值创造地上产业资源财富， 合理地分配生产性投资发展石油等资源接续性产业和高端服务业， 促进资源型城市转为产业型城市而永续发展， 应是全国资源型城市执政当局的重要决策思想， 也成为其财政深化改革的方向。一、 资源型城市财政体制现状及问题（一） 资源型城市发展状况就全国总体情况看， 无论是 “油城” 玉门、 大庆还是 “煤城” 枣庄、 大同， 都是资源型城市， 除玉门市外， 其他矿业城市都因资源探明储量丰富而生产开发源源不断， 其城市发展似也无后顾之忧。 比如大庆市， 截止2008年末， 大庆油田累计生产原油突破20亿吨， 占全国同期陆上油田原油总产量的40%以上， 一举建成世界级大型石油生产基地，成为当之无愧的世界十大油田。 但也同时结束了持续年产5500万吨到5000万吨的持续高产阶段， 逐步进入年产4000万吨的蹒跚稳步时期。 因为2009年前， 大庆油田连续六年石油探明地质储量超亿吨， 每年开采5000万吨还算限量保守开采； 而到2012年末， 探明储量则仅有5500多万吨。 应该说， 在3～5年一届的党政领导干部任期责任制环境下， 没有遭遇资源完全枯竭就会被宣传为 “形势一片大好” ， 而其信誓旦旦的政府工作报告还是社会经济发展规划的首项指标， 仍是资源开采量和创造的资源开采产值。 但冷静分析， 中国资源型城市矿业发展形势普遍都不容乐观， 这是任何资源型城市决策层不愿意接受但又必须接受的客观事实。 依靠资源开采支撑的财政， 如同其他城市的 “土地财政” 一样， 都是领导为彰显政绩不得已而为之的权益决策， 很难维持长久， 更不能从根本上解决城市可持续发展。（二） 资源型城市财政体制现状与问题1.资源型城市财政体制现状资源型城市的财税体制大同小异， 都包括收支划分和预算管理等主要内容。 从预算安排和执行、 管理等要求方面， 标准基本相同， 但收入水平、 财政方向和受制于事权的财政支出安排上， 各个城市之间以及同一城市不同行政区域之间， 因资源分布不均而存在较大差别。 主要体现在资源储量丰富、 开采集中的城区， 服务于矿业开发的产业经济也随之发达， 其创造产值较高，应属于上解财政， 其财政留成和分成收入也较高， 城区建设发展也较兴旺， 社会事业随之也很发达； 相反， 资源探明储量和开采量较低的城区， 往往产业经济和各项事业发展都很落后， 财政入不敷出， 需上级财政给予预算补贴， 即被列为补贴财政。 现以大庆市为例， 阐述资源型城市财政体制现状及问题：大庆市下辖五区四县， 各直属县财政已划归省财政直管， 其财政管理体制仅涉及市本级和五个区财政两级， 其中萨尔图区、 让胡路区、 龙凤区为定上解区， 大同区与红岗区则为补贴区。（1） 收入划分。 大庆财政收入主要按照“分税制” 体制， 在两级财政之间进行划分固定收入和共享收入。首先是市级固定收入。 主要包括五项：①大庆石油管理局和石化总厂主体缴纳的8种地方税费 （土地使用税、 城建税、 房产税、车船税、 耕地占用税、 188宝金博页面版费附加、 印花税、 国有土地有偿使用收入） ； ②联谊石化集团公司实现的各种地方税收； ③市级国有资产经营收益； ④大庆油田有限公司和天然气公司缴纳的资源税； ⑤通过市产权交易中心收缴的契税。其次是区级固定收入。 主要包括以下五项： ①地方企业的所得税及其上交利润；②地方企业及在大庆的金融、 保险、 邮政通信、 电力、 化工等部分中省直企业缴纳的城建税、 188宝金博页面版费附加、 房产税、 车船税、 印花税、屠宰税； ③非市产权交易中心收缴的部分契税； ④除了①项以外的耕地占用税和国有土地有偿使用收入； ⑤区级国有资产经营收益。最后是省、 市、 区共享收入。 包括增值税地方分成、 地方服务各业营业税、 土地增值税、 个人所得税分成和城镇土地使用税等六项。（2） 支出的划分。 根据财权与事权相统一的原则， 按照市与区各自的事权承担各自的支出。市级财政主要承担市级政权机关运转所需经费支出， 调整全市产业结构、 实施宏观调控所需支出， 以及市政府直接管理的事业发展支出。 具体包括市统管的基建投资、 城市维护建设支出、 支持市属单位推动科技进步及扶持新兴产业发展所需财力支出， 市政府安排的支农和农业综合开发支出、 市级行政管理费、 市级公检法和文化、 188宝金博页面版、 卫生、 科学、 民兵等各项事业费支出， 以及价格补贴和其他支出等。区级财政主要承担本区政权机关运转经费支出及本地区经济、 事业发展所需支出， 包括区统管的基建投资、 支持区属单位推动科技进步及扶持新兴产业发展所需财力支出， 支农和农业综合开发支出、 城市维护和建设经费、 区文化、 188宝金博页面版、 卫生、 科学、 民兵等各项事业费和行政管理费、 区级公检法支出， 价格补贴支出及其他支出等。2.财税体制存在问题调研发现， 目前包括大庆在内的资源型城市财政体制， 普遍存在收入分配集中度过高， 市级财政汇集了增值税分成、 个人所得税和营业税、 资源税的主要部分， 给区级财政留下的相对较少， 与区级政府事权不匹配； 预算执行缺乏刚性， 两级财政都存在不同程度的收支执行调整， 市级财政更加突出； 收支结构欠缺合理性， 特别是生产性投资不足， 城市基础设施、 公共事业、 社会公益事业建设支出微弱； 重大项目开支论证不足， 财政资金使用监督管理不严等问题；地方税收征管过严过死， 成为阻碍全市民营经济和石油接续产业发展的重要因素。 因此， 财税体制改革势在必行。二、 资源型城市财税体制改革策略（一） 优化财政收入分配机制适当提高与现代服务业和高新技术制造业发展密切相关的增值税、 营业税等税种收入的区县分享比例， 引导区政府加快发展现代服务业和先进制造业， 并适当增加与土地、 房产直接相关的房产税、 土地增值税等税种收入的区财政分享比例， 引导资源匮乏区县集约利用土地资源， 减少对房产业发展和 “土地财政” 的依赖。 同时， 应结合资源分布区位以及经济社会发展对资源依赖条件的差异性， 对矿产资源税和土地增值税应加大市级财政分配比例， 以满足加农产品加工、 物流、 商贸等产业园区扶持和均衡发展现代服务业帮扶需要。（二） 适当调整支出结构总体看， 资源型城市财政支出结构欠缺合理性。 但收支结构应有所调整， 例如城市公共交通服务、 188宝金博页面版、 科学、 卫生等各项政府公共服务事业费和行政管理费、 农业综合开发支出、 公检法和价格补贴支出， 均应由市级财政负担， 亦即由市政府统管， 各相关部门垂直执行预算管理； 支农支出、 民兵支出则统由区政府独立安排。 从财政支出结构方面， 要提高生产性支出比重， 大力削减消费性支出比例和份额。 政府自身要瘦身， 发挥财政对人事配置的反向牵制效应。通过严格核定预算指标， 促使相关部门压缩编制， 节省人力成本， 提高工作效率。 财税部门首先要带头在组织机构上 “减肥” ， 在人员编制上 “瘦身” ， 机构间近似职能整合， 岗位上相近似职责任务合并， 像控制经费一样精打细算编制。 这样， 生产性投资就有了足够的财力， 地方接续产业也可快速发展。（三） 完善税收征管体制将部分与区产业发展密切相关的市级集中税收征管企业下放区， 在税收属地征管前提下， 建立税收委托征管， 并同步建立区对市级集中税收征管和税收委托征管企业的部分财力分享机制， 推动区域资源整合和产业集聚。1.委托社区代征代缴税收制度地税机关应配合国家房地产等税收改革形势， 建立全市覆盖的房产税、 车船税、 遗产赠与税等广泛分布与居民社区居民家庭的税种征收制度， 努力探索研究社区代征技术操作规程和管理措施。2.促进民营经济的税收征管服务机制资源型城市民营经济都很落后， 而大庆民营企业更不活跃， 甚至 “生的多死的快”（新注册设立较多但很快倒闭） 现象严重， 源自税收压力原因无法否认。 发展资源接续产业必须也只能靠民营经济。 民营经济遭遇摧残， 民间资本就必然外流周边县市， 这不仅是财政税源流失的现实问题， 还是资源型城市未来生存发展的巨大潜在威胁。 为此， 地税机关应自觉培养 “大财政” 观念， 全面改革实施有利于民营经济发展的征管机制， 学会基于企业生财之源而同时担负起为地方财政敛财、 聚财、 养财的三重功能， 认真分析怎样帮助企业快速壮大配置更加充足的税源， 探索怎样促使民间资金在这块热土上形成产业资本， 让民营企业遍地生花， 在民营经济的繁茂枝头上结出累累税果； 同时， 要把纳税服务落到实处。 不仅要创建 “绿色通道” 提供特定窗口服务， 还要设“大堂经理” 履行纳税业务咨询服务； 地税干部应 “走出去” ， 深入企业和民间， 倾听纳税心声， 安抚企业波动性纳税情绪， 辅导财务人员正确运用税收法规政策， 了解起纳税服务需求， 掌握企业经营脉搏和发展动
