188宝金博页面版

完善我国“五保”供养制度的思考◆ 刘 剑 广西民族大学管理学院【摘 要】在我国社会保障体制存在着显著的城乡差别。“五保”供养制度作为社会救助的一项重要内容在农村发挥着很大作用。但是税费改革后，“五保”工作面临许多新的挑战。本研究拟从影响其发展的制度性障碍因素上入手，建议从壮大集体经济、发展农村社区服务、提倡社会参与、整合“五保”资源等方面完善我国“五保”供养，实现“五保”供养的目标。【关键词】“五保”供养制度 障碍性因素 完善我国农村的“五保”供养制度作为一项具有明显中国特色的制度存在于建国以后的历史阶段。在市场经济体制逐步建立的过程中，这一建立于计划体制下对“三无”人员的社会保护体制触发了多层面上的危机。近期，媒体不断披露一些地区农村五保对象的基本生活得不到保障，生活艰难，引起了广泛的关注。一些极端事例除了体现贫穷与无助外，更给我们敲响了一记警钟。完善“五保”供养制度成了当今最迫切的任务。“五保”面临的困境是有其障碍性因素的。首先，五保资金来源没有保障。五保供养难，一个最关键的原因是资金不足。在一定意义上，资金的筹集关系到是否可以将该被保障的对象统一纳入保障体系，出台政策的落实也与此息息相关，同时保障的标准和内容，养老院敬老院的建设和规范运营都需要资金的支持。保证该入院养老的“五保”对象能入院养老，并保证其生活质量，是很资金分不开的。五保资金不足有其深层原因。税费改革前，“五保”资金来源于“三提五统”的经费。2000 年税费改革后，《农村五保供养工作条例》明确规定“五保”供养的性质由“农村集体福利事业”转变为“国家福利”，国家征税和政府间的转移支付成为资金来源主体。“五保”供养经费从农业正税 20%的附加中支出。这其中还包括村干部工资和办公经费。这样的现实使得用于“五保”供养经费减少，根本无法满足“五保”供养和相关工作的实际支出。20%的附税资金优先用于“五保”供养的规定在实际操作中也很难落实，无疑增加了经费运营的难度。根据新《条例》第十一条的规定，应在地方人民政府财政预算中安排“五保”供养资金。同时有农村集体经营收入的可以安排部分资金用于“五保”供养的补助。事实上，除却少数地方政府推卸责任外，更多的地区县乡两级政府财政的确存在困难，没有承担“五保”供养的能力。如果不能从根本上改善“五保”供养资金不足，融资层次过低、责任主体小的局面，“五保”制度的财政问题加剧，会成为制约“五保”工作的最大障碍性因素。第二，五保供养制度没有适时调整。我国农村“五保”供养制度产生于农业集体化运动时期的社会救助形式，农村集体是其极为重要的一个环节。改革开放以来，集体的作用日益削弱，但现行“五保”供养制度并没有根据形势做出及时调整，阻碍了它作为我国农村重要的救助体系发挥其应有的作用。《五保条例》作为“五保”工作的重要依据。随着时间的发展，其不足性日益显现。但新的关于五保的法规也并未出台。在国务院和民政部的指导下，尽管各省、自治区、市出台了一些“五保”制度，但在实际操作中缺乏制度性和规范化，运行程序上也不够完善，使得农村“五保”供养作为农村社会安全网的一个重要环节没有充分发挥其作用。第三，农村基础设施建设落后，服务匮乏。从一定意义上讲，“五保”供养是对农村最低收入的一项支持。它传递的内容包括收入补助和服务提供。但近年来，“五保”供养制度偏重收入补助制度，仅作为向五保对象派发补助的功能，造成服务提供不够，五保供养的作用被极大削弱。造成这种状况的主要原因在于我国农村社区建设远远落后于城市，各项服务也比较匮乏。社区建设的落后无法满足五保对象在精神层面的需求，生活上的支持也不能得到弥补。这些集中表现为农村救助工作、扶贫工作上各种实际问题，如生病无人照料、心里孤独、购物不便、缺少文化娱乐活动、仅有逢年过节才有干部的访问等。相当一些地区未将农村社区建设纳入农村发展规划，五保对象的生活被边缘化，这是在环境因素上对农村“五保”供养制度的阻碍。最后，群众集体意识、互助观念削弱。群众集体意识、互助意愿不足是农村五保供养工作落实困难的另一个深层原因。改革开放以来，思想多样，价值多元化，规范缺失，道德弱化。很多人过分关注个人利益。在很多农村地区，主动帮助他人、邻里互助的行为大大减少。“事不关己，高高挂起”的思想对“五保”工作的开始是很不利的。这样的社会心理变化，也不利于上文提到的关于精神、心理和生活层次上的满足。针对以上问题，建议从以下方面着手，对我国“五保”供养制度进行完善。一、将“五保”供养纳入社会老龄事业全局正如上述阐述，农村“五保”供养制度其实是整合性的最低生活保障制度的一种。为了应对老龄化风险，增强社会安全网的功能，我们必须以综合性保障为远景，将农村“五保”供养制度作为全社会老龄事业社会发展规划的全局中认真筹划，将敬老院等“五保”相关设施建设纳入各地区经济社会发展规划中通盘考虑。建设一批有责任心，能吃苦，乐于风险的工作队伍，在巩固现有“五保”工作成果的基础上，以“五保”对象的要求为出发点，想方设法满足其不断增长的物质文化需要，在以人为本和促进社会公平的原则下，使他们共享经济社会发展的成果，最终实现老有所养，老有所乐。二、进一步壮大集体经济、提高自我管理水平按照《五保条例》的规定，可以适当安排部分农村集体经营收入资金用于“五保”供养的补助，因此，想方设法壮大村集体经济直接关系到广大“五保”对象的生计和生活水平。因地制宜，选择适合自身发展的经营项目，提高发展农村集体经济实力，增加集体经济收入，将提高“五保”供养水平落到实处，更有效的发挥村集体的作用。通过高水平的村民自治，建立民主法治的村集体管理，从而自主的兴办村内服务事业，处理事务，实现自我管理，为农村养老服务提供良好的环境。三、加强农村社区制度建设大多数农村“五保”对象因为生活自理能力差，无依无靠，需要照顾服务和生活补助。除此以外，精神和心理层次的服务也是必不可少的。社区就是存在感情注重传统，满足人们内心需求最简单的形式。成员对本社区具有强烈的认同意识，同时也有助于发现和解决社会问题。以社区为依托，不但可以提高“五保”对象的生活水平和质量，更能够通过社区间成员的相互联系提供各种照料和帮助，社区提供的福利设施也为“五保”供养工作扩展了空间。鉴于目前农村社区建设滞后，缺乏专业化的服务和管理，对民众而言缺乏对社区的价值认识，在社区建设上容易偏离正确方向。在当下和今后一段时间内，要调动社区居民的积极性，在“五保”供养工作的具体环节上，促进成员的广泛参与＇加强社区建设，提倡集体精神;在社区建设上，充分考虑到“五保”对象的物质和感情慰藉两个层面的需求;鼓励自我组织各种形式的扶助活动。加强村集体建设，协调人力、物力、财力，整合各种资源，为“五保”对象打造福利权益。在条件允许的地区，鼓励专业组织将服务延伸到“五保”对象家里。发挥志愿者的作用，为“五保”对象提供适当服务。四、提高相关工作水平必须建立“五保”供养动态管理系统，时时掌握供养对象的变化情况。吸收专业人才，通过各种途径提高现有“五保”供养工作人员的素质也业务水平，对“五保”对象档案实行规范化管理。另外从资格审查、待遇发放、信息反馈等各个环节严格把关，确保救助及时到位。加强对敬老院管理改革，探索敬老院的合理定位，促进农村“五保”事业的发展。五、加强精神文明建设，动员社会参与继承和发扬乐善好施、尊老爱幼、助人为乐的中华民族传统美德，改善当今经济转轨时期思想多元、道德滑坡、利己主义等不利于“五保”工作开展的思想意识。由政府引导，作为中间组织，在整(上转 119 页)0 3 1经济论丛