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2013． NO．6第12卷 总第1 16期 城市规划 1 doi：1 0．39694．i ssn 1 671—91 07．201 3 06．001 对城市规划“施工图"——控规的思考与再认识 On Regulatory Plan— — ”Construct ion Drawing”ofCity Planning 彭瑶玲 (重庆市规划设计研究院 ，重庆 401 147) 摘要 ：该文从法定规划 、管理制度和社会经济学 角度对控规属性进行 了重新 审视 ．针对性地提 出了控 规科学化 ．以及从根本上提升控规编 制与管 理质量、效率的方 向。 关键词 ：控规 ：实施机制 ：规划质量 中图分类号 ：TU984 文献标识码 ：A 文章编号 ：1671—9107(2013)06—0001—02 Abstract：The attribute ofregulatory plan is reviewed from the aspect of legal reg u lation，management system a nd social economics．Scientif ic reg u latory plan is presented along witll the direction ofpromoting regulator y pla n organization．ma n agement quality and e f iciency． Key words：regulator y pla n ；implementation mecha nism；planning quality 根据 《城 乡规划 法》，控规是进 行建设项 目规 划许可 、制定 国有土地出让条件 的依据 ：同时控规也是建设项 目进行批后管 理、规 划执法监督 、监察 的依 据。作 为规 划实施重要依 据的控 规 ，在快 速发展变化 的社 会环境条件 下 ，如 何处理好 实施中刚 性 与弹性 的关系 ，在保持规划的权威性 、严肃性 的同时 ，保持规 划的指导性 、适应性 与时效性 ，这需要我们从 控规 的本 质上加 以认识研 究 ，从制度与机制上寻求突破。 1三点基本 认识 1．1从法定规划的角度认识 从法定 的城 乡规划编制体系 的角度来看 ．控规 位于从 宏观 到中观再到微观层面的规划体系的末端 ，因此 ，从纵向上 ，控规 要解决上位规划意图的传递 、落地 的问题 ：从横向上 ，控规要担 负与专项规划 、城 市设计等 的协调 以及要 素整合 、落地的任务 ， 控规类似于规 划序列 中的“施 工图 ”角色 ，是担 负责任最 多、也 最切实的法定规划 同时 ，作为法定规划的控规与其他空间规划一样 ， 然具 有引导空间发展方向的职责 ，具有预测未来 、规划未来的职责。 因此 ．在 快速城镇化 时期 ．控规实施过 程中极易受 到各种不确 定性因素的影响和干扰 ，造成规划本身 的不确定性 。特别是在 一些以招 商引资为主 的开发区 ．规划 确定的用地 性质变数极 大 ，也会相应带来容积 率等 系列指标 的变化。 1．2从规划管理的角度认识 从 规划管理 学的角度 来看 ．控规不单纯是规划更是一种制 度 。是对城 市土地空 间使用管理 的一种制度 ，规划 与管 理是一 脉 相承 的统一体 ，管理是规划 的延续 ，因此 ，不能就规划而论规 划 ，有什么样 的管理模式 ，就 应有什么样 的规 划模 式。 由于控规具 有管理 制度 平台 的特征 ．在政府主 导土地市 场 、主导开发 的模式下 ，在 一些特定 的区域 ，开发模式对 空间管 理 模式、空间规划模 式形成倒逼态 势 ，催 生了一些新 的规划与 管理形 式。如在一 些新 的开发区 ，正在试行的统筹规 划、专项论 收稿 日期 ．2013—06—05 作者简介 ：彭瑶玲 (1963一)，女 ，重庆人 ，研 究生 ，教授级 高级 工程师 ， 重庆市规划 设计研 究院副院长 ，总工程师 ，主要从 事城市 规划研 究 工作。 证 、分零 报批 的模式 ，可视为对传统控规 编制与管理模式 的制 度化的突破 与探索 。 1．3从社会经济学 的角度认识 从社会经济学的角度来看，控规不单纯是规划而是空间立 法 ，是全社会 需要共 同遵 守的从 事 (空间 )规 划建设 的行 为准 则，是确定物权空间关系的社会契约。借助于控规 ，政府将最终 实现对城市空间资源的合理配置和 资源使用上的公平正义 ．维 护合法 的空间权益。 由于控规具有空 间立法的特征 ．从立法本意而 言 ．它 必然 关注 的是社会公平正义等普世价值 的实现。如空间资源配置上 的公平公正、物权的保护、社会的公共利益维护等。从空间利益 的角度 ，控规主要会涉及到处理好相邻关系，维护好公共利益， 守住公共安全、卫生 、环保 、生态等空间底线 (蓝线、绿线 、黄线 、 紫线等)防止空间灾难等问题。因此 ，控规时时处处会涉及矛盾 的平衡协调 ，会涉及各种利益关系的处理 。特别是在城市 的已 建成区或半建成 区 ，城 市综合功能发展 区 ．人们希 望通过控规 来约定和形成彼此相对稳定 的空间关系 ．约定未来的空间发展 权 。因此 ，在这类区域的控规中 ，选择的实施方案往往不是最佳 或最合理的方案 ．却是最可行并对 利害关 系人利益平衡最到位 的方案 ，甚至有的时候 。政府 的发 展愿景也要让位于对社 会公 平 的利益权衡。 所 以 ，控规 的这三 种特 征决定了控规科学 化 ，以及从 根本 上提升控规 编制与管理质量与效率的方向。 2完善控规 实施机 制的对 策建议 城 乡规划承载 着为社会 经济 的发 展提 供空 间支撑保 障的 重任 。在城 市快速发展 的背景 下 ，规 划部门面临着提升城 市空 间资源 管理 的质量与效率的巨大社会压力 ．控规作为面 向规划 实施的前沿 ，面 对提高控规 质量 水平 的强烈呼 声 ，从控规 的三 种特征 出发 ，笔者认 为 ，应分类指导 ，首先从制度的重构与完善 方面 寻求新 的突破。 2．1以相 邻关 系和公 共利益为核 心对 已建成区继续 实施 严格 的控规管理 强化社会监督 ，实施 阳光 工程 ，控规 内容部分向社会公开 。 在 旧城人 口、建 筑稠 密区搞建设 ，稍 有不慎极易弓1发矛盾 ，带来 不良社会影响。同样，在旧城，控规的修改也会受到诸多边界条