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    188宝金博页面版: PPP项目管理_地方政府债务风险及化解_孙玉栋

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    内容提示： ■ 现代管理科学 ■2017 年第 5 期一、PPP 项目概述PPP 模式（ Public-Private-Partnership ）被译为政府和社会资本合作模式。 根据财政部相关文件的定义， PPP 模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，双方事先约定投资回报模式，包括使用者付费、政府付费或两种方式的结合。从理论层面看，推动 PPP 模式，吸引社会资本，通常基于如下目的：其一，改善公共服务方面，通过提高公共服务水平和服务供给绩效，从而提高人民生活水平；其二，减轻政府负担方...

    文档格式：PDF | 页数：3 | 浏览次数：31 | 上传日期：2017-05-12 00:58:51 | 文档星级：
    ■ 现代管理科学 ■2017 年第 5 期一、PPP 项目概述PPP 模式（ Public-Private-Partnership ）被译为政府和社会资本合作模式。 根据财政部相关文件的定义， PPP 模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，双方事先约定投资回报模式，包括使用者付费、政府付费或两种方式的结合。从理论层面看，推动 PPP 模式，吸引社会资本，通常基于如下目的：其一，改善公共服务方面，通过提高公共服务水平和服务供给绩效，从而提高人民生活水平；其二，减轻政府负担方面，旨在引进社会资本分担政府风险，化解政府债务，减少政府开支，以及通过出售资产并向售后资产征税来增加政府收入； 此外， PPP 项目还可发挥吸引国内外投资，鼓励资本回流，促进经济发展等作用。但 PPP 项目能够发挥如上作用的前提在于政府垄断公共服务提供的低效无能，但这种低效无能则主要归咎于服务提供者的垄断地位，而不在于服务提供者的身份。 因此， PPP 项目发挥作用的核心机制在于将竞争和市场力量引入公共服务。但从目前 PPP 项目推行情况看，地方政府通常将化解政府债务风险纳入 PPP 项目目标，甚至将其作为政府推行PPP 项目的主要动因。根据国办发 [2015]42 号文第十三条，政府推行 PPP 项目时将化解地方政府性债务风险纳入政策目标中， 允许政府通过 “积极运用转让—运营—移交（ TOT ）、改建—运营—移交（ ROT ）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营， 在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力”。 如若将地方政府债务化解作为项目推行的动机，并贯彻到 PPP 项目的推行与管理中， 则可能扭曲 PPP 项目发挥作用的机制。 本文将结合调研获取的案例信息，分析实操中政府将债务化解作为推行 PPP 项目的主要目标时，将如何扭曲 PPP 项目的运营机理，以及这种扭曲行为将对地方政府债务化解带来何种风险。二、 以 PPP 项目化解政府存量债务的风险1. 案例概况。 N 省某县 B 供水 PPP 项目为典型的地方政府存量债务化解案例。 B 供水项目原为县政府投资兴建项目，于 2012 年立项，委托 X 公司施工，原合同约定项目款项自 2012 年施工起按 4∶3∶3 比例分三年全部付清， 工程造价共计 9 800 万元。 B 供水项目于 2015 年全部完工并交付运营，但政府拖欠工程款，三年实际支付仅 2 600 万元。为化解存量债务，县政府拟通过 PPP 项目的名义进行贷款， B 供水项目包装成 ROT 模式， 由县政府城投公司组建 H 子公司作为 PPP 项目的政府出资人代表， 由县财政局政府官员担任子公司董事长， B 供水项目的政府拖欠工程款转化为 H 子公司债务。 H 子公司已成功向某政策性银行申请到 PPP 专项贷款 6 500 万元，但贷款到账后，财政局及 H 子公司以 X 公司未参与 PPP 项目为由拒绝拨付工程欠款。县财政局提出的解决方案为： X 公司与 H 子公司组建关于 B 供水项目的 PPP 项目公司， PPP 项目公司的资本金按投资总额（原工程造价）的 50% 设置，拟定资本金 5 000万。 项目公司的股权结构为，县政府出资人代表（ H 子公司）以实物资产（ B 供水项目）形式出资，占项目公司 70% 的股权；社会投资人占股 30% ，以货币出资方式投入 1 500 万元股本金。 即 X 公司参与 PPP 项目后， H 子公司偿还政府拖欠工程欠款 6 500 万元，但 X 公司需要从中拿出 1 500 万元向PPP 项目公司注资。 此外， PPP 项目公司获得县供水特许经营权，由 X 公司负责 B 供水项目的日常运营。2. 案例分析。（ 1 ）关于 PPP 项目利润空间的分析。 PPP 项目能否吸引社会资本的关键在于政府给予企业的利润空间与利润预期的稳定性，而在 PPP 项目推行过程中，政府通常会将盈利良好的项目保留下来， 即使为该项目投资承担债务，而将盈利水平较差的项目发包出去。 从当地县供水特许经营合同看，政府对合作的价格、服务作出如下安排：当地自来水价格需经县物价局测算后举行价格听证会，经县政府同意，按照县发改委的批复意见进行定价，当地现行水价为 2007 年确定，其中居民用水 2.60 元 / 吨，机关事业单位用水 3.60 元 / 吨， 工业用水 3.50 元 / 吨， 经营服务性用水PPP项目管理、地方政府债务风险及化解● 孙玉栋 孟凡达摘要： 近年来，政府大力推动 PPP项目，但政策目标不明晰，在实际操作中偏重 PPP项目的融资功能，将 PPP项目作为化解地方债务的主要途径之一。政策目标的错位可能扭曲 PPP项目相关方的决策行为。文章结合 N省某县供水 PPP项目案例分析，认为旨在化解政府债务的伪 PPP项目只是债务风险的后置与隐性化，建议明确 PPP项目定位，规范 PPP项目审批，优化 PPP项目环境。关键词：PPP项目；地方政府性债务；风险■ 名家观察24 - -

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